– Наличие курса предполагает целенаправленные действия, в нашем случае это в первую очередь реформы. Сегодня можно констатировать, что их темпы по всем направлениям замедлились. Это становится особенно заметно, когда мы оцениваем рейтинги продвижения экономических реформ в России в сравнении с тем, как они движутся в других странах с переходной экономикой. Сейчас мы находимся в числе отстающих, и наши прогнозы на ближайшее время говорят о том, что ускорения темпов скорее всего не будет. Как минимум это невозможно в этом году в силу сложившихся обстоятельств с монетизацией льгот. 2006 и 2007 годы слишком близки к выборам для того, чтобы можно было рассчитывать на какое-то очень резкое ускорение преобразований. Так что с точки зрения практической деятельности действительно можно говорить о том, что центральные власти переминаются с ноги на ногу. Причем это может быть даже не связано с их желанием. Наверное, правительство и хотело бы двигаться быстрее, но объективных предпосылок для этого сегодня нет.
Теперь в отношении намерений. В последнее время мы получаем сигналы того, что согласия внутри исполнительной власти относительно долгосрочной стратегии в полной мере нет. Особенно это заметно в связи с историей среднесрочной программы. В принципе это очень амбициозный документ, содержание которого достаточно высоко оценивалось российскими и международными экспертами. Программа декларирует намерение очень серьезно продвинуться по всем направлениям рыночных реформ. Согласно оценкам ЦСР, если бы все, что написано в проекте, было осуществлено, Россия по ряду направлений вышла бы на самый высокий уровень продвижения преобразований в череде стран с переходной экономикой, в том числе среди тех, которые уже стали членами Евросоюза. Однако оказалось чрезвычайно сложным добиться согласия в отношении проекта программы внутри самого правительства, несмотря на то что впервые она была ему представлена еще в октябре прошлого года. С тех пор она циркулировала между правительством и Минэкономразвития, не подвергаясь при этом каким-либо кардинальным изменениям. В настоящий момент она снова возвращена в МЭРТ. На этот раз главный аргумент, который высказывает премьер-министр, состоит в том, что программа не обеспечивает удвоения ВВП к 2010 году. Все это говорит о расхождениях в понимании самими чиновниками экономической политики. С этой точки зрения у нас есть все признаки того, что определенность по поводу приоритетов рыночных преобразований в стране и, главное, у власти отсутствует.
– Думаю, если бы было не это, то программу экономических реформ не ожидала бы такая сложная судьба. В принципе она была согласована со всеми ведомствами еще в конце 2004 года. И тот факт, что она до сих пор не принята, конечно, трудно объяснить чем-то иным, кроме серьезных различий в представлениях о перспективах реформ внутри самого правительства.
– Вообще реформа льгот крайне необходима для нормального развития страны. У специалистов в сфере экономической и социальной политики этот факт сомнений не вызывает. Теперь почему она проводилась именно в 2004 году, одной из первых в новом политическом цикле. Во многом это было связано с вопросом разграничения межбюджетных полномочий. Реформа льгот ведь касается финансовых средств, измеряемых 4–5% ВВП, и столь же значительно распределение обязательств и финансовых средств, которые связаны с новым разграничением полномочий между различными уровнями власти. Если бы реформа льгот в таких масштабах, в каких она прошла в России, проводилась на 1–2 года позже, болезненную операцию на консолидированном бюджете пришлось бы проводить дважды. Первый раз – в результате разграничения полномочий, второй раз – под реформу льгот отдельно.
Это, однако, ни в коем случае не означает, что реформу льгот можно рассматривать как успешно проведенную. Если мы посмотрим на самые свежие данные опроса, которые были опубликованы «Левада-Центром», то мы обнаружим, что респонденты-льготники о причинах своей неудовлетворенности реформой в числе двух главных называют недостаточный уровень компенсаций и то, что процесс подготовки реформы не предполагал диалога с населением. Если в отношении первой причины могут быть разные взгляды, то вторая – совершенно очевидна: действительно диалога не было, у власти было ощущение, что населению можно навязать любую реформу. Последующие события показали, что такой возможности у федеральных властей нет и что проводить подобные реформы без активного взаимодействия с гражданами в современной России невозможно. Это серьезный урок, я бы сказал – урок демократии, который реформа льгот преподнесла руководству страны.
Есть здесь еще одно обстоятельство. Если мы посмотрим на данные того же опроса, то обнаружим, что всего 5% граждан полагают, что причиной неудачи реформ являются действия региональных властей, 88% уверены, что виноваты центральные власти. Однако есть еще одни цифры, которые тоже были обнародованы буквально на днях на конференции Независимого института социальной политики, и цифры эти заставляют взглянуть на вопрос об ответственности центральных властей несколько иначе. Специалисты института сравнили, сколько льготники проигрывают или выигрывают при переводе льгот в денежные компенсации, посчитав эти выигрыши и проигрыши в двух ситуациях: при тарифах и ценах до января 2005 года и при тарифах в январе 2005 года. Тарифы, как мы знаем, выросли довольно резко, в некоторых случаях на 20–25%. Если посмотреть на то, как бы 122-й закон компенсировал населению потери до 1 января, то обнаруживается, что число проигравших составляло бы всего 0,4%, выигравших – около 20%, а примерно 80% населения не ощутили бы в результате монетизации никаких изменений и не были бы вынуждены менять реальный уровень собственного потребления. При пересчете того же на ситуацию января 2005 года пропорции изменились до неузнаваемости: 40% населения проиграло, 20% ничего не потеряло и 40% выиграло. То есть группы льготников оказались резко поляризованы. Безусловно, то, что 40% ощутили проигрыш, не могло не отразиться на реакции населения, собственно, именно они-то скорее всего и протестовали. Получается, что во многом ситуацию обострила не сама реформа, а именно то, что она совпала с повышением тарифов. Решение о повышении тарифов полномочны принимать не федеральные власти, а органы местного самоуправления, и, как правило, такого рода решения принимаются с учетом мнения губернаторов. Почему последние пошли на столь резкое повышение тарифов? Было ли это экономически обосновано? Расчеты показывают, что в результате отмены натуральных льгот существующие тарифы на транспорт в большинстве регионов на 40–60% превышали бы уровень себестоимости, то есть это давало бы транспортникам колоссальную прибыль. По логике в условиях отмены льгот необходимо было снижать тарифы на транспорт, вместо этого они были увеличены, и местами довольно резко, то есть местные власти повели себя прямо противоположным образом.
– Вот здесь уже возникает вопрос о назначении губернаторов. Оно позволило региональным руководителям перекладывать ответственность за любые свои действия на федеральный Центр, потому что теперь они не выбираются населением, а являются частью федеральной вертикали и формально действуют от имени федеральных властей. В действительности же решения о повышении тарифов были приняты не федеральными, а местными властями. При этом по транспорту они были абсолютно необоснованными. Население же в условиях укрепления властной вертикали вполне естественно увязало последствия этих решений с действиями федеральных властей. Все это наложилось на форсированную реализацию закона о льготах в отсутствие какого-либо обсуждения с обществом. Это пример того, как попытка создать иллюзорную вертикаль исполнительной власти оборачивается против этой вертикали.
– Одна из наиболее серьезных проблем, которая проявилась в течение 2004 года, это все возрастающая закрытость исполнительной федеральной власти, нежелание вести публичный диалог, выслушивать мнение со стороны экспертного сообщества, структур гражданского общества и населения. Если мы посмотрим опять-таки на социологические данные, то нарастание напряженности в Петербурге, способное вылиться в открытые уличные протесты, социологи выявили еще в сентябре. Эти данные были достоянием руководства Санкт-Петербурга, но были полностью проигнорированы. Это одна из иллюстраций того, как на ранней стадии обострение проблемы могло бы быть предотвращено, если бы власти были ориентированы на публичность и диалог. Однако эти возможности были упущены в силу того, что у власти были иные установки. Было ощущение того, что власть знает все сама, что она обладает всей полнотой полномочий и способна провести в жизнь любое решение, которое она сама себе сочтет за оптимальное. Жизнь продемонстрировала иллюзорность всех этих ощущений, их неадекватность реалиям политических и экономических условий современной России.
– Безусловно. Многие из тех, кто участвует в процессе подготовки и проведения реформ (я и сам неоднократно оказывался в таком положении), мотивированы на результат. Успешное проведение реформы является признаком их собственной профессиональной состоятельности, свидетельством их больших личных профессиональных достижений. Это, кроме того, важный шаг на пути карьеры – профессиональной, политической, в бизнесе и какой угодно.
– Если вы хотите сказать, несет ли реформа льгот масштабную коррупционную составляющую и могла бы быть эта составляющая мотивацией принятия решений, я не берусь делать какие-то однозначные выводы, хотя думаю, что полностью исключить такого рода мотивы нельзя. В любом случае эта реформа была связана с изменением движения очень больших массивов денежных средств, часть из которых в условиях существующей непрозрачности исполнительной власти вполне могла бы быть отвлечена на нерациональные цели. Насколько велики масштабы такого рода отвлечения и насколько сильны были именно эти соображения у людей, готовящих реформу, я судить не берусь и тем более не берусь кого бы то ни было обвинять в каких-либо намерениях такого рода.
– Что касается реализации реформ, у нас в 2004 году с этим было небогато. Европейский банк реконструкции и развития в 2004 году в России отметил прогресс только по одному направлению – это была реформа железнодорожного транспорта, когда независимые транспортные компании были допущены к рынку железнодорожных услуг.
Из других направлений, в которых была хоть какая-то попытка добиться значительных результатов, я могу отметить административную реформу. В этой части мы наблюдали достаточно активную деятельность, которая выразилась в том числе в реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Для такой большой страны, как Россия, где центральная власть заведомо должна быть устроена очень сложно, переход к трехуровневой структуре органов исполнительной власти более чем оправдан. Такую структуру ввели многие федеративные государства. С точки зрения повышения управляемости переход к такой системе управления способен повысить эффективность исполнительной власти.
Однако здесь снова возникает одно «но». То, как это было сделано в России, пока не привело к повышению эффективности, скорее наоборот, как показала реформа льгот, резко ее понизило. Связано это было, на мой взгляд, во многом с тем, что реформа была воспринята достаточно одномерно, просто как пересаживание чиновников в новые кресла. Между тем трехуровневая структура исполнительной власти предполагает полный пересмотр правил игры. У нас получилось так, что новая структура наложилась на старую систему взаимоотношений внутри органов исполнительной власти. И, конечно, такое противоречие ни к чему хорошему не привело.
Думаю, кстати, что еще одной причиной неудачи монетизации оказалась снизившаяся в результате административной реформы пропускная способность системы исполнительной власти, которая не позволила довести до мест весь комплекс задач. По опросам того же «Левада-Центра», в январе лишь 43% льготников сообщили о том, что они получили компенсации, в феврале 70% опрошенных получили компенсации за январь, а остальные не знали, когда их получат. То есть, судя по всему, до многих реальные компенсации не дошли, в то время как все столкнулись с феноменом повышения тарифов.
– Конечно. Особенно когда недоработки касаются такой сферы, как государственное управление. Собственно, исходя из этого мы и делаем поправки в отношении реальных возможностей проведения реформ в России в ближайшее время. Пропускная способность органов исполнительной власти оказывается настолько невысокой, что говорить об одновременном проведении широким фронтом таких сложных комплексных реформ, как реформа здравоохранения и образования, реформа бюджетной системы, административная реформа, просто невозможно. Объективно исполнительной власти придется выбрать приоритеты и сосредоточиться на более узком круге задач, который соответствует реальным возможностям их эффективной реализации.
– Не берусь комментировать мотивы, которые лежали в основе «дела ЮКОСа», потому что полагаю, что в них присутствовала в том числе и чисто политическая составляющая. Что касается его последствий для делового климата, экономического развития и диалога власти и бизнеса, то эти последствия чем дальше, тем все более очевидны. «Дело ЮКОСа» и последовавшие за ним события, связанные с другими случаями аналогичного не вполне правового перераспределения собственности в отношении других компаний, привели к нарастанию атмосферы неопределенности в хозяйственной жизни страны. Бизнес получил очень сильный сигнал по поводу увеличения рисков предпринимательской и инвестиционной деятельности, снижения уровня защищенности прав собственности и контрактных прав. Это отразилось, с одной стороны, на доверии бизнеса к власти, с другой – на оценке бизнесом перспектив осуществления хозяйственной деятельности в России. Нарастание неопределенности уже выразилось в замедлении темпов экономического роста, и это только первый сигнал. Если политика, ведущая к нарастанию неопределенности будет продолжаться, ее влияние на экономический климат в стране будет становиться все более негативным. На мой взгляд, одна из ключевых задач экономической политики в ближайшее время будет состоять в принятии мер по укреплению доверия бизнеса и развитию диалога с ним.
– Диалог был. И он очень активно развивался в первые годы нового десятилетия, в том числе и потому, что сам бизнес этому помогал. Такие структуры, как РСПП и ОПОРА, могли довольно успешно представительствовать со стороны бизнеса и вести ответственный диалог с властью. То, что эти возможности оказались на какое-то время утрачены, связано и с конфликтами вокруг неправового перераспределения собственности, и с ослаблением желания федеральных властей вести такого рода диалог. Однако это не значит, что диалог стал невозможным. Инфраструктура для него со стороны бизнеса сохранилась и в любой момент может быть мобилизована.